Utviklingen fra kaos til kontroll i Kunnskapsdepartementet har hatt sin pris.
Av Kim Helsvig
Dagens strømlinjeformede kunnskapsdepartement var for ikke lenge siden et detaljstyrende og kaotisk departement. Men utviklingen fra kaos til kontroll har hatt sin pris. Kulturforskjellene og avstanden mellom departementet og den sektoren det forvalter har vokst. For mye?
På begynnelsen av 1990-årene var det daværende Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet det mest overarbeidete og kaotiske i den norske sentralforvaltningen. Departementet var preget av manglende rutiner, økonomisk rot og mistillit mellom avdelingene.
På 1950- og 1960-tallet styrte Arbeiderpartiet ved hjelp av sakkyndige råd. Partiet plasserte politisk sympatiserende fagfolk – stort sett lærere og pedagoger – i de sakkyndige rådene, der den virkelige politikkutformingen fant sted, mens lojale byråkrater i departementet satte skole- og utdanningspolitikken ut i livet. Departementet ble et «rådenes departement».
De sakkyndige rådene var lenge effektive politiske instrumenter, men fra 1970-årene begynte rådene å leve sine egne liv og vende seg mot sin skaper, departementet selv. Man hadde fått et styringsproblem. Endringene fra begynnelsen av 1990-årene handlet derfor nettopp om dette: Å få kontrollen over sektoren tilbake på den politiske ledelsens og departementets hender.
Gudmund Hernes la ned de mektigste sakkyndige rådene i 1991, og i 1992 hentet Hernes inn statsviteren Trond Fevolden som departementsråd for å rydde opp internt. I første omgang handlet det om å få kontroll på økonomi og rutiner og å forbedre samarbeidet mellom avdelingene i departementet.
Dette ble fulgt opp av store organisatoriske grep. Ved årtusenskiftet ble de to skoleavdelingene, Grunnskoleavdelingen og Avdeling for videregående opplæring, lagt ned og erstattet med en opplæringsavdeling og en avdeling for analyse og internasjonalt arbeid. Mye av den gamle skolekulturen var på vei ut av departementet allerede før Kristin Clemet ble statsråd i 2001.
Men under Clemet fant det nye styringsregimet sin form. Alle reformene dro i samme retning: Vekk fra den tradisjonelle detaljstyringen, som hadde skjedd i nært samarbeid med lærere, lektorer og professorer, og mot en ny form for styring med klar avstand til sektor- og profesjonsinteresser. Ved å sette opp mål og kontrollere måloppfyllelse ved skoler, universiteter og høyskoler ønsket departementets ledelse å sikre en kontinuerlig endringsevne fra toppen av systemet. Slik ville man gjenopprette den statlige styringsevnen som var gått tapt gjennom 1970- og 1980-årene.
Snart ble PISA-undersøkelsene, nasjonale prøver, studiepoengproduksjon og «tellekanter» sentrale byggestener i mål- og resultatstyringen. Etter at pedagogene og lærerne forsvant ut av departementskontorene i stor stil fra rundt årtusenskiftet, kom nå samfunnsvitere og økonomer til å utgjøre et nytt faglig tyngdepunkt. Og med opprettelsen av Utdanningsdirektoratet i 2004 kom også juristene for alvor tilbake i skole- og utdanningsforvaltningen.
Oppryddingen kom imidlertid med en kostnad. Det har vært sterk motstand mot departementets nye styringsregime blant mange ansatte i norske barnehager, skoler, universiteter og høyskoler. Her jobber folk med stor selvbevissthet som utøvere av yrker med en tung nasjonal historie, tuftet på en stor grad av profesjonell autonomi. Lærere, lektorer og professorer har vært bærere av viktige kunnskapskulturer i framveksten av det moderne Norge, og mange i disse profesjonsgruppene har gjennom de siste drøye 25 år opplevd å bli underlagt en byråkratisk styringstenkning som tar fra dem mye av deres tradisjonelt store og historisk virkningsfulle profesjonelle selvstendighet.
Departementet definerte nå kommuner og fylker som «skoleeiere» med ansvar for at skolene leverte de forventede resultater. Og rektor, som nå gjennomgikk formell skolelederutdanning, var ansvarlig for resultatene på den enkelte skole. Rektor endret seg dermed fra å være «den første blant likemenn» til å bli mer av en leder med resultat- og rapporteringsansvar oppover i systemet. Under den bitre og langvarige lærerstreiken i 2014 så det også ut til at selv ikke lederne i lærerorganisasjonene hadde fanget opp hvor stor mange læreres misnøye var med departementets nye styring av den norske skolehverdagen.
Også ved universiteter og høyskoler ser man en lignende utvikling. Etter Kvalitetsreformen i 2003 var styrene snart dominert av eksterne representanter og administrativt ansatte, og departementet ga styrene mulighet til en tettere og sterkere kontroll over grunnenhetene ved institusjonene. For å sette det på spissen, så satt det nå ledere og byråkrater med mål- og resultatstyring i ryggmargen på begge sider av bordet når departementet møtte styrene ved universiteter og høyskoler.
Men nesten halvparten av de vitenskapelig ansatte rapporterte at handlingsrommet og friheten i det faglige arbeidet var blitt «klart mindre». Som i andre europeiske land skapte dette et tilsynelatende paradoks: Økt formell frihet for ledelsen ved universiteter og høyskoler gikk hånd i hånd med mindre reell faglig autonomi.
Mål- og resultatstyringen dreide også virksomheten i retning av økonomisk lønnsomt internasjonalt samarbeid og publisering.
Lederen for den siste maktutredningen, Øyvind Østerud, og universitetshistorikeren John Peter Collett spør om internasjonaliseringen har gått for langt for fort. Begge frykter at norske universiteter og høyskoler kan miste tillit og legitimitet i befolkningen og svikte sitt nasjonale samfunnsoppdrag – som i stor grad har handlet om å frambringe fagekspertise med inngående kjennskap til norske lover, institusjoner, kultur og historie – hvis de i for stor grad orienterer seg og forskningen mot en internasjonal arena og bryter båndet til den norske skattebetalende offentligheten.
Skal man forstå departementets og sektorens utvikling gjennom de siste 25 år må man derfor vende speilet begge veier: Departementet hadde gode grunner for å etablere en ny form for kontroll, men kulturforskjellene mellom den styringstenkningen som har vokst fram i departementet og de mer tradisjonsbundne profesjonsidealene i store deler av den sektoren det forvalter – i norske barnehager, skoler, utdannings- og forskningsinstitusjoner – har aldri vært større. Ser vi konturene av et nytt styringsproblem?
Denne kronikken var opprinnelig publisert i Dagsavisen. Publisert med tillatelse.
Kim Helsvig er dr.art. i historie.
Han har utgitt historien om Det Norske Videnskaps- Akademi og boken om Universitetet i Oslos historie.
Nylig la han frem en bok om Kunnskapsdepartementets historie: Reform og rutine. Vi kommer tilbake med en anmeldelse av den boken i mars-nummeret av Forskningspolitikk.