Med bedre koordinering kan sektorprinsippet utgjøre en styrke og ikke en begrensning for norsk forskning, skriver Espen Solberg.
Espen Solberg, forskningsleder, NIFU
Denne våren inviterer OECD til ministermøte om forskning, teknologi og innovasjon. Hensikten er å stake ut kursen for en forsknings- og innovasjonspolitikk som i større grad retter seg mot store samfunnsutfordringer som klimaendringer, tap av biologisk mangfold, pandemier, mangel på energi, mat og vann samt økende sosiale forskjeller. Det mangler altså ikke på samtaleemner når ministrene skal møtes i Paris.
Men bakteppet er ikke nytt. Det er faktisk som snytt ut av nesa på OECDs tenkning fra 1960- og starten av 1970-tallet. Også da var erkjennelsen at forskningspolitikken ikke bør leve i sin egen verden, men knyttes tettere til sektorpolitiske mål og konkrete samfunnsutfordringer.
Dette kom blant annet til uttrykk i den såkalte Brooks-rapporten fra 1971, hvor balansen mellom sentralisert og sektorisert forskningspolitikk ble drøftet inngående. Rapporten helte mot at forskningspolitikken bør integreres i andre politikkområder, men konstaterte samtidig at «any viable system of science policy must involve some blend of centralised and sectoral approaches». I dette blandingsforholdet har Norge valgt en solid dose sektorhensyn.
Prinsipp i bevegelse
Det norske sektorprinsippet ble etablert allerede tidlig på 1970-tallet, og innebærer kort og godt at hvert departement har ansvar for forskning på og for sin egen sektor. Med andre ord en stor tillit til at hvert departement kan operere som forskningsdepartement på sine felt. Modellen har etter hvert også hvilt på at ett samlet forskningsråd kompenserer for manglende sentralisering på departementsnivå.
Om dette har vært vellykket, er det delte meninger om. Technopolis, OECD, Riksrevisjonen og Direktoratet for forvaltning og IKT (nå DFØ) har i tur og orden pekt på svakheter og forbedringspunkter i regjeringens koordinering av forskningspolitikken. Det samme gjør regjeringen selv i den siste langtidsplanen.
Flere har i den forbindelse foreslått å skrote sektorprinsippet, og heller legge alle bevilgninger under ett departement (se bl.a. Borsch og Eriksen i Forskningspolitikk 4/2023). Den nevnte Brooks-rapporten fra OECD sa også at sentraliserte systemer er bedre egnet i situasjoner med begrensede ressurser til forskning. Og skal vi tro regjeringen, er trange rammer nettopp det vi kan forvente i tiårene framover. Alt dette taler for en revurdering av sektorprinsippet.
Ikke så særnorsk likevel
Men før vi skroter dagens modell, er det viktig å avlive et par myter om sektorprinsippet:
For det første er ikke Norge alene om å spre forskningsbevilgninger på flere departementer. I Sverige og Østerrike er det 10 departementer som finansierer forskning, i Nederland 11 og i Finland 12. Norge utmerker seg riktignok med bevilgninger fra 15 departementer, men sektordepartementer med forskningsansvar er altså vanlig i flere høyst oppegående forskningsnasjoner.
For det andre er det ikke slik at forskningsmidlene i Norge er tynt spredt på alle departementer. Tvert imot står de fire største departementene (KD, HOD, NFD og KDD) for hele 85 prosent av forskningsbevilgningene. Tilsvarende konsentrasjon finner vi i de nevnte nabolandene. Myten om sektorprinsippet som et særnorsk fenomen er altså betydelig overdrevet.
Et underutnyttet prinsipp
Sektorprinsippet kan også være underutnyttet. For hvis forskningspolitikken i større grad skal rettes mot store samfunnsutfordringer, burde vi forvente en klar kobling mellom sektordepartementenes forskningsbevilgninger og de respektive departementenes totale ansvar og portefølje. Den koblingen er vanskelig å få øye på i dag. Et par eksempler kan illustrere dette:
- Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) forvalter nesten en tredel av statsbudsjettets utgifter og spiller en nøkkelrolle i å håndtere sosial ulikhet, en av vår tids største samfunnsutfordringer. Samtidig er AID blant de minste forskningsdepartementene målt i bevilgninger. I årets budsjett gikk attpåtil departementets FoU-bevilgning ned samtidig med at regjeringen lanserte kampen mot ungt utenforskap som et nasjonalt samfunnsoppdrag.
- Bistandsbudsjettene øker – det skulle bare mangle. Men SSBs tall viser at utviklingsforskningen går ned.
- Olje- og gassinntektene flommer inn, samtidig som Norge og verden står foran en gigantisk energiomstilling. Mot dette bakteppet velger regjeringen å kutte i Energidepartementets forskningsbevilgninger.
Og hvor tas kuttet? Jo, på midler til klimavennlig miljøteknologi. - Truslene mot nasjonal sikkerhet øker, og kriminalitetsbildet blir stadig mer komplekst og omfattende. Samtidig har Justisdepartementet det minste forskningsbudsjettet av samtlige departementer, med ca. 60 millioner til rådighet.
Hvorfor er det så lite samsvar mellom samfunnsutfordringenes omfang og forskningsbevilgningenes utvikling og fordeling? En forklaring kan være at troen på forskning er overdrevet, og at det er noe annet som trengs for å hanskes med utfordringene. I så fall må mye av rasjonalet for forskningspolitikken revurderes.
En annen forklaring er at vi ikke har gode nok mekanismer til å koble forskningsbehov til store samfunnsutfordringer. Vi har ingen «handlingsregler» som knytter forskning til store satsinger på ulike områder.
Kanskje er det også mindre smertefullt å kutte i forskning enn i andre formål. Tidligere statsråd Sandra Borch gikk for eksempel langt i å innrømme at hun som forskningsminister fikk et mer kritisk blikk på de forskningskuttene hun selv hadde godtatt som landbruksminister. Hun er neppe den eneste statsråden som har ofret noen forskningskroner i budsjettprosessens sene nattetimer.
Vi må derfor konstatere at sektorprinsippet ikke har klart å gjøre alle ministre til forskningsministre.
Make sektorprinsippet great again
Jeg tror løsningen likevel ikke er å samle alt ansvar hos én minister og ett departement. Det vil skape ytterligere avstand mellom forskningspolitikk og sektorpolitikk. Det vil flytte fokus fra science for policy til policy for science og dreie forskningspolitikken bort fra de samfunnsutfordringene som angivelig skal stå i sentrum.
Svaret er heller å styrke sektordepartementenes engasjement for forskning gjennom en sterkere koordinering fra Kunnskapsdepartementet. Det kan være i form av langsiktige finansieringsmekanismer på tvers av departementene, slik det tidligere Forskningsfondet fungerte.
Det kan handle om å etablere et sterkere formelt mandat for koordinering, slik Difi åpnet for i sin gjennomgang fra 2015.
Flere har også foreslått å gjenopprette et dedikert regjeringsutvalg, som kan styrke regjeringens samlede engasjement på feltet.
Likeledes kan det være behov for å mobilisere Stortinget bredere enn det som er mulig innenfor én enkelt komité.
Arbeidet med kunnskapsgrunnlaget for forskningspolitikken er også noe som bør heves til et fellesansvar på tvers av departementene. Erik Eriksen har rett når han i forrige nummer av Forskningspolitikk påpeker det urealistiske i at hvert sektordepartement skal ha oversikt over forskningsbehov på egne felt. Det makter de åpenbart ikke. Derfor bør kunnskapsgrunnlaget løftes opp til et felles ansvar og finansieres deretter.
Med bedre koordinering kan sektorprinsippet utgjøre en styrke og ikke en begrensning for norsk forskning. Eller, for å låne regjeringens egen formulering, sektorprinsippet bør utvikles, ikke avvikles.
Illustrasjon: Adobe Prostock Studio.