SkatteFUNN har de siste 20 årene utgjort mellom 30 og 50 prosent av all offentlig støtte til FoU, innovasjon og energieffektiviserende tiltak. Ordningen bygger på sviktende premisser, gale forestillinger og oppfyller ikke sin intensjon. I tillegg bidrar den til at anvendte institutter i Norge sliter økonomisk. Hvorfor diskuteres ikke dette?
Av Erik Eriksen
SkatteFUNN ble først foreslått av Hervik-utvalget nedsatt av Bondevik-regjeringen i 1999. Utvalget framla sin rapport 8. mars 2000, ni dager før Jens Stoltenberg tiltrådte som statsminister.
Fra FUNN til SkatteFUNN
Stoltenberg fulgte opp utvalget i statsbudsjettet for 2001, men var ikke enig i at ordningen burde innebære fradrag i skatt. Etter regjeringens mening ville utfallet for bedriftene bli identisk om de mottok skatterefusjon eller tilskudd.
Tilskudd hadde imidlertid to fordeler: De bidro ikke til et enda mer komplisert skattesystem, og de gjorde det lettere å sikre at pengene ble brukt til samarbeid mellom næringslivet og forskningsinstitusjonene. Det ville igjen føre til at forskningsresultatene ikke ble låst inne i enkeltbedrifter, men kom hele næringslivet til del.
Stortinget sluttet seg til at det ble innført en tilskuddsordning for 2001. Ordningen ble kalt FUNN. Men Stortinget var ikke fornøyd med regjeringens forslag, og pekte på at Hervik-utvalget hadde foreslått en ordning med skattestimulering.[1]
Dermed vedtok Stortinget at regjeringen skulle «koma til Stortinget med ei eiga sak om oppfølging av Hervik-utvalet sitt forslag». Høyre og FrP gikk et skritt lenger og mente at regjeringen skulle legge fram et forslag identisk med det utvalget hadde foreslått.
I budsjettet for 2002 fremmet regjeringen dermed et forslag likt Hervik-utvalgets. Samtidig ble FUNN-ordningen avviklet. Slik oppstod SkatteFUNN.
Ideologiske forestillinger
SkatteFUNN er resultatet av bevisste politiske valg, delvis underbygget av ideologiske forestillinger, og delvis underbygget av økonomiske resonnementer hentet fra Hervik-utvalget. De ideologiske forestillingene er dels at næringslivet selv vet best hvor det er behov for mer kunnskap. Næringslivet bør derfor ha en avgjørende stemme når prosjekter skal godkjennes.
Videre er forestillingen at offentlig søknadsbehandling er sendrektig, ikke tilfører verdi og fører til unødvendig byråkrati.
SkatteFUNN fungerer dermed slik at bedriftene melder inn prosjekter til Forskningsrådet, som så gjør en kort vurdering[2] om prosjektet kan klassifiseres som forskning. Hvis svaret er ja, og det er det som regel, får prosjektet skattefradrag for 19 prosent av prosjektkostnadene innenfor et årlig prosjektvolum på 25 mill. kr. Denne ubyråkratiske godkjenningsprosessen fikk Høyres Monica Mæland til å utbryte: «Dette er fantastisk. SkatteFUNN er den beste av de offentlige støtteordningene for å få til innovasjon»[3]
Økonomiske argumenter
Den økonomiske argumentasjonen fra utvalget var at «investeringer i FoU kan gi positive økonomiske virkninger som ikke fanges opp av den bedriften som gjennomfører investeringene. Slike positive eksterne virkninger kan føre til at bedrifter samlet sett investerer for lite i forskning og utvikling i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk ønskelig».[4]
Jeg kan, etter 25 år i norsk næringsliv, ikke erindre at dette resonnementet har vært relevant ved en eneste anledning. De forskningsbeslutninger jeg har deltatt i har utelukkende tatt utgangspunkt i egen bedrift: Er dette en lønnsom investering? Er det den beste investeringen vi har for tiden? Er risikoen akseptabel?
Om resultatene eventuelt kunne vært enda mer lønnsomme for andre bedrifter har aldri vært et tema, og hvordan vi skulle avgjøre det kan jeg vanskelig se. Dette argumentet anføres likevel som en sentral begrunnelse for SkatteFUNN.
Et annet økonomisk resonnement var at dersom staten bidrar med støtte til næringslivets forskning, kan resultatene bidra til en «samfunnsmessig nettoavkastning som strekker seg utover foretakenes egen fortjeneste[5]». Dette er det lett å være enig i, men utsagnet forutsetter at forskningsresultatene blir kjente for flere enn utøvende bedrift. Det vil knapt skje med mindre forskningen involverer en forskningsinstitusjon som publiserer resultatene.
De ideologiske og økonomiske resonnementer som ligger til grunn for SkatteFUNN, går det følgelig an å stille spørsmål ved.
Et tilbud
Min direkte kontakt med SkatteFUNN skjedde i form av en telefon for noen år siden, da jeg fikk et spørsmål om vår bedrift hadde et prosjekt vi hadde tenkt å gjennomføre. Det kunne være et IT-prosjekt, et annet teknisk prosjekt eller til og med en organisasjonsendring. I så tilfelle kunne vedkommende nærmest garantere skattereduksjon. Det hele ville ikke ha noen kostnad for oss fordi vedkommende ville ta betalt i en andel av vår skatterefusjon. Vinn-vinn!
Vi takket nei til «tilbudet». Årsaken var at etter vårt syn var våre prosjekter forretningsutvikling, ikke forskning og utvikling som SkatteFUNN var ment å dekke. Vi mente det ville være negativt for oss om vi gikk inn på noe slikt og det senere ble «avslørt» at vi hadde fått skatterefusjon på tvilsomme premisser.
Andre bedrifter gjør åpenbart andre vurderinger. På internett finnes det en drøss konsulentselskaper som tilbyr å søke om SkatteFUNN for klienter.
Et eksempel er Esacon som skryter av at de har bidratt til at 2 900 SkatteFUNN-søknader har blitt godkjent. Hvis man i deres nettbaserte spørreundersøkelse trykker av for at prosjektet ikke «utvikler en vare, tjeneste eller produksjonsprosess som er ny i markedet eller bransjen», får man likevel beskjed om at man kan kvalifisere til SkatteFUNN.
Et annet konsulentselskap (Innovayt) sier på sin nettside at en forutsetning for å bli godkjent er «improved products, services or production processes». Det er nøyaktig slik vi definerte forretningsutvikling, og befinner seg et godt stykke unna det vi definerte som FoU. Ca. en tredel av alle søkere til SkatteFUNN benytter seg av konsulenter for å skrive søknadene.
Hvis man ser på hvilke prosjekter som faktisk har blitt godkjent under SkatteFUNN, viser det seg at 75 prosent av utførende bedrifter hadde liten eller ingen tidligere erfaring med forskning, og at 85 prosent av prosjektene var utviklingsprosjekter[6]. 80-90 prosent av prosjektene ville blitt gjennomført uten SkatteFUNN, men da kanskje i en mindre skala.
Det er grunn til å spørre om Forskningsrådet legger samme definisjon av forskning til grunn når de vurderer søknader til programmer som når de vurderer søknader til SkatteFUNN. Gjør de ikke det, bidrar Forskningsrådet til å legitimere at (forretnings)utviklingsprosjekter bokføres som forskning. I praksis betyr det at forskningen sitter igjen med mindre av skatteprovenyet, samtidig som bedriftene får finansiert deler av sin forretningsutvikling – og det var vel ikke Forskningsrådets oppgave?
Selv om det er åpenbart at skatterefusjonsordninger fører til økte bokførte investeringer i FoU, så har det vist seg vanskelig å dokumentere at slike skatteinsentiver faktisk fører til innovasjon.[7] Det viser seg samtidig at konsulentbedrifter som Esacon og Innovayt har sine ord i behold: Det er først og fremst prosjekter som fører til forbedringer i bedriftenes produkter og tjenester som får støtte – og ikke forskningsprosjekter.[8]
Skatteunndragelser
Internasjonalt har skattemotiverte ordninger vært kritisert fordi de lett fører til skatteunndragelser.
Ikke overraskende fant Samfunnsøkonomisk Analyse at slikt misbruk også forekommer i Norge. I tillegg er det slik at hvis bedriften ikke er i skatteposisjon, vil skattefordelen komme som et kontantbidrag, og dermed bedre bedriftens kontantstrøm. Samfunnsøkonomisk Analyse fant derfor en sterk korrelasjon mellom skattekrav til store FoU-prosjekter og at selskapene ikke var i full skatteposisjon[9].
Dernest er det slik at om aktiviteten som er godkjent under SkatteFUNN ville blitt gjennomført uansett, er SkatteFUNN som å finne penger på gaten for bedriften. Avslutningsvis er det slik at dersom bedriften går med overskudd går skattefordelen i prinsippet rett i eiernes lommer – og det var vel heller aldri meningen?
I mine år i næringslivet har jeg arbeidet i bedrifter med alt fra 2 til 150 ansatte. Ingen av bedriftene var store nok til å gjennomføre egne FoU-prosjekter. Likevel er det slik under SkatteFUNN at halvparten av bedriftene har under 10 ansatte og 80 prosent har under 50 ansatte. Bare 50 prosent av bedriftene hadde vært involvert i FoU de siste 3 årene. Det kan ikke utelukkes at enkelte av disse småbedriftene faktisk utfører FoU, men at det er mange av dem er vanskelig å tro.
Det synes åpenbart at det SkatteFUNN bidrar til er at bedrifters (forretnings)utviklingsprosjekter blir bokført som forskning. Samtidig går samarbeidet med forskningsmiljøene kraftig ned.
Ikke overraskende har SSB konkludert med at det ikke har skjedd en overgang til mer FoU-intensive næringer. SkatteFUNN har derfor sviktet, og er en viktig årsak til at de anvendte instituttene sliter økonomisk. Skatteprovenyet av SkatteFUNN ligger på rundt 4 mrd. kr i året. Det er altså penger som alternativt kunne vært brukt til næringslivsforskning i de anvendte forskningsmiljøene.
Det er to grunner til at det ville vært en betydelig bedre bruk av offentlige midler. Den ene er at SkatteFUNN ikke baserer seg på en klar definisjon av hva det offentliges ansvar er innenfor næringslivsforskning. Dermed ender staten opp med å finansiere kommersiell (forretnings)utvikling i etablerte miljøer. Det er ikke statens oppgave.
Statens oppgave er å gjøre det næringslivet ikke gjør. Det er å utvikle produkter og tjenester fram til de er kommersielle. Det er det vi skal bruke de anvendte instituttene til. Det er slik vi kan øke produktivitet og konkurranseevne, og det er slik Bill Gates argumenterer når han sier at så snart et produkt eller en prosess blir kommersiell, skal staten trekke seg tilbake og næringslivet ta over.[10]
Næringslivet vet best?
Den andre grunnen til at SkatteFUNN er mislykket er at ordningen er basert på en (konservativ) forestilling om at det bare er næringslivet som vet hvor skoen trykker, og at det derfor er næringslivet som må bestemme hva det skal forskes på. Man må være rimelig navlebeskuende for å opprettholde denne forestillingen. Løfter man blikket vil man se at alle de meste vellykkede industrinasjonene i verden har en aktiv næringspolitikk, og fremst i rekken er Kina. Der er det definitivt staten som styrer næringslivet – og det fungerer.
For å gi et bilde: I 1994 inngikk Kina og VW et 50/50 samarbeid om å produsere biler for det kinesiske markedet. Kina ville lære hvordan Vesten produserte biler. 2008 var det første året Kina produserte flest biler i verden, men fortsatt uten at noen ble eksportert. Året etter, i 2009, besluttet ministeren for vitenskap og teknologi at Kina skulle bli et kraftsenter for internasjonal bilindustri. I 2023 kom sjokket: Kina produserte biler for eksport som fint konkurrerte med Vestens priser, teknologi og kvalitet.
I dag har VW 39 bilfabrikker i Kina med 90 000 ansatte, og vurderer for første gang om de må legge ned bilfabrikker i Tyskland. I løpet av 30 år har den kinesiske staten snudd næringslivet fra å produsere skranglekasser til å produsere biler i verdenstoppen.
Norge er ikke Kina, men å holde fast i konservative forestillinger om at staten ikke har en rolle i næringsutviklingen hindrer oss i å opprettholde vårt nåværende næringsliv, og i å utvikle et næringsliv for framtiden. SkatteFUNN er en ordning som baserer seg på at bare næringslivet vet. Det er en ordning som koster alt for mye i forhold til hva samfunnet får igjen.
Anvendte institutter bør nå forlange at regjeringen, i sin totalrenovering av forskningssystemet, forklarer hvorfor SkatteFUNN bør opprettholdes. Mener regjeringen at ordningen ivaretar de formålene man hadde da ordningen ble introdusert, eller er det først og fremst en skattelette for næringslivet? Alternativt bør instituttene forlange betydelige endringer i SkatteFUNN[11], eventuelt at ordningen overføres til Innovasjon Norge og fjernes fra all statistikk for forskning. Deretter kan regjeringen utfordres til å avklare hvordan den vil øke statens og næringslivets reelle forskningsinnsats.
Til slutt: EØS setter som krav for offentlig støtte at den skal ha insentiveffekt. Det vil si at den skal være utløsende. I SkatteFUNN er det slik at 85 prosent av søknadene ville blitt igangsatt også uten SkatteFUNN. Det ville vært interessant å se om EØS, etter en nærmere vurdering, ville godkjent dagens SkatteFUNN.
[1] Budsjett-innst. S. nr. 8 – 2000-2001, s 22
[2] Mens under 20 prosent av søknadene til Forskningsrådet godkjennes, godkjennes 70-80 prosent av alle søknader til SkatteFUNN. Det er ingen fagfelle- eller ekspertvurdering, og enkelte prosjekter har fått betydelig kritikk i media. Et eksempel er firmaet World Power AS, som fikk aksept under SkatteFUNN (800 000 kr) (og ekstra penger fra Innovasjon Norge, 700 000 kr) for å utvikle en evighetsmaskin.
[3] DN 23.11.2017.
[4] NOU 2000:7: Ny giv for nyskaping, s 5.
[5] Ibid.
[6] Samfunnsøkonomisk Analyse, Evaluation of SkatteFUNN. Report 18 – 2018 s. 91
[7] Ibid (s. V)
[8] Ibid (s. VI)
[9] Ibid s. 122
[10] Bill Gates, How to avoid a climate disaster. Penguin 2020.
[11] Se Lars Holden, Khrono 9 februar, 2024: SkatteFUNN bør revideres
Foto Maksym Kapliuk