Skattefunn ble innført i 2002 og er dermed inne i sitt tiende år. Ordningen har medført nærmest en U-sving når det gjelder offentlig støtte til FoU i små foretak og foretak med lite FoU-erfaring. Små foretak som får støtte fra Skattefunn, skårer lavt på formelt forskningsinnhold, men er likevel innovative, viser resultatene fra et prosjektsom er gjennomført i regi av Statistisk sentralbyrå (SSB).
JARLE MØEN, NORGES HANDELSHØYSKOLE
jarle.moen@nhh.no
MARINA RYBALKA, STATISTISK SENTRALBYRÅ
ryb@ssb.no
Sammenligner vi treårsperioden 1999-2001 med treårsperioden 2006-2008, var det 62 prosent realvekst i offentlig FoU-støtte til foretak med mer enn 10 sysselsatte. Så godt som hele denne veksten skyldtes Skattefunn. I begge periodene sto foretak med 10-49 sysselsatte for drøyt 20 prosent av næringslivets FoU-investeringer, men deres andel av den offentlige FoU-støtten økte fra 24 prosent til 39 prosent.
Dreiningen i FoU-politikken ville blitt enda tydeligere om den offisielle FoU-statistikken hadde inkludert foretak med færre enn 10 sysselsatte. Våre beregninger viser at mer enn 40 prosent av de samlede skattefradragene har gått til foretak med færre enn 10 sysselsatte. Før Skattefunnordningen ble innført, var støtten til så små foretak marginal.
Økt støtte til små foretak har i liten grad gått på bekostning av støtten til store foretak. Støtten til foretak med 50 eller flere sysselsatte har vært relativt stabil, mens det har vært en liten realnedgang i støtte til foretak med 200 eller flere sysselsatte.
Bør FoU-støtte rettes mot små eller store foretak?
I den internasjonale FoU-litteraturen er det to hovedbegrunnelser for subsidier til kommersiell forskning. Den ene knytter seg til eksterne virkninger og til at den samfunnsøkonomiske avkastningen av forskning ofte overstiger den privatøkonomiske. Den andre hovedbegrunnelsen knytter seg til kapitalmarkedssvikt. Asymmetrisk informasjon, moralsk hasard og problemer med å pantsette immaterielle aktiva gjør det vanskelig å hente ekstern kapital til å finansiere FoU-investeringer.
De to hovedbegrunnelsene for FoU-støtte trenger åpenbart ikke ha lik relevans for store og små foretak. Det er bred enighet om at kapitalmarkedssvikt er mest relevant for små foretak, men spørsmålet om hvorvidt store foretak produserer større kunnskapseksternaliteter, dvs. mer kunnskapsspredning enn små, er langt på vei uutforsket. Dette skyldes trolig at det er store metodeproblemer knyttet til å estimere eksterne virkninger av FoU.
Vi har analysert hvordan foretaksstørrelse spiller inn på prosjektkarakteristika som antas å gi informasjon om potensialet for kunnskapseksternaliteter. Vi analyserer både Skattefunn-prosjekter og brukerstyrte innovasjonsprosjekter. Datagrunnlaget er SSBs strukturstatistikk koblet mot SSBs FoU- og innovasjonsundersøkelser og Forskningsrådets prosjektevalueringsdata hentet fra PROVIS- og Skattefunndatabasene. Alle prosjektsøknader blir evaluert, og ulike dimensjoner av søknadene gis karakterer fra 1 til 7 med 7 som toppkarakter.
Mest kunnskapsspredning fra store foretak?
Vår deskriptive analyse viser at både forskningsinnhold og innovasjonsgrad er signifikant lavere vurdert i Skattefunnsøknader enn i brukerstyrte innovasjonsprosjekter. Det er ikke åpenbart at karakterskalaen brukes helt likt ved vurdering av Skattefunn-søknader som ved vurdering av søknader om brukerstyrte innovasjonsprosjekter, men det er grunn til å tro at brukerstyrte innovasjonsprosjekter blir bedømt strengest. Tallene viser da at Skattefunn-prosjektene i gjennomsnitt er minst «avanserte». Det tilsier at potensialet for rene kunnskapseksternaliteter er lavest i disse prosjektene.
De brukerstyrte innovasjonsprosjektene representerer tradisjonell FoU-støtte gjennom Forskningsrådet, og utvelgingsprosessen her er langt grundigere enn i Skattefunn. Søknader om støtte til brukerstyrte innovasjonsprosjekter konkurrerer dessuten om et begrenset totalt støttebeløp, mens Skattefunn-ordningen er rettighetsbasert, slik at alle som vurderes til å oppfylle ordningens minimumskrav, får støtte. Det er derfor å forvente at gjennomsnittskvaliteten på Skattefunn-prosjekter er lavere enn på de brukerstyrte prosjektene.
Når vi analyserer Skattefunn- og brukerstyrte forskningsrådsprosjekter hver for seg, finner vi at forskningsinnholdet i Skattefunn-prosjekter øker med størrelsen på foretaket, alt annet likt. For forskningsrådsprosjektenes vedkommende er det også en tendens til at store foretak skårer høyere på forskningsinnhold enn små foretak, men sammenhengen er mye svakere. Vi tolker dette som at små foretak som får direktestøtte gjennom Forskningsrådet, har mer avanserte prosjekter enn små foretak som bruker Skattefunnordningen.
Generelt finner vi at forskningsinnholdet i prosjektene øker med foretakenes humankapital, forskningsintensitet og forskningserfaring samt med prosjektets størrelse og varighet. Disse funnene er konsistente med at den typen foretak som mottar direkte prosjektstøtte fra Forskningsrådet, også har de mest forskningstunge prosjektene og dermed kan forventes å generere de største kunnskapseksternalitetene. Det gir grunnlag for å spørre om en for stor andel av den samlede FoU-støtten nå kanaliseres gjennom Skattefunn.
Små foretak er mest innovative
Bildet endrer seg imidlertid om vi ser på prosjektenes innovasjonsgrad. Innovasjon er et langt bredere begrep enn formell FoU og trolig viktigere for økonomiens vekstevne. FoU-litteraturen framhever dessuten at såkalte pekuniære eksternaliteter knyttet til nye produkter kan være like viktige som rene kunnskapseksternaliteter.
I vår analyse av prosjektenes innovasjonsgrad finner vi ingen klar sammenheng med foretaksstørrelse når vi kontrollerer for FoU-investeringene. Dette gjelder både Skattefunn-prosjekter og brukerstyrte forskningsrådsprosjekter.
Data fra SSBs innovasjonsundersøkelser viser dessuten at små foretak har høyere sannsynlighet for å frembringe produkter som er nye for markedet enn store foretak, og at de små også har en større andel av omsetningen knyttet til slike produkter. Disse funnene er i tråd med den internasjonale litteraturen på feltet.
Basert på SSBs innovasjonsundersøkelser finner vi også at foretak som mottar støtte fra Skattefunn-ordningen, er mer innovative enn foretak som får støtte fra andre offentlige ordninger, alt annet likt. Dette til tross for at de i prosjektevalueringen har lavere gjennomsnittsskår på innovasjonsgrad enn brukerstyrte forskningsrådsprosjekter. En mulig tolkning av dette er at innovasjonene det siktes mot i Skattefunn-prosjekter vurderes som mindre betydningsfulle. Høyere innovasjonshyppighet hos Skattefunn-foretakene kan imidlertid skyldes selvseleksjon av innovative foretak inn i ordningen. Man skal derfor være forsiktig med å tolke analysene våre kausalt.
Et interessant funn er at foretak med støtte fra Skattefunn som ikke er i skatteposisjon, typisk skårer høyere på eksternalitetsindikatorene enn foretak som er i skatteposisjon. En mulig tolkning av dette er at foretak som leverer gode søknader, ofte er likviditetsbeskranket. Det kan tyde på at Skattefunn-ordningen treffer målgruppen.
Samlet sett konkluderer vi med at Skattefunn-ordningen fungerer komplementært til tradisjonell direktestøtte fra Forskningsrådet, som Hervikutvalgets intensjon var.
Kilde: SSB
Artikkelen bygger på rapporten: Jarle Møen og Marina Rybalka (2011): Bør FoU-støtte rettes mot små eller store foretak? Rapport 2011/11, Statistisk sentralbyrå (www.ssb.no)