Slik oppsto den norske forskningsrådsmodellen

Oppdraget med en ny, stor evaluering av Norges forskningsråd ble utlyst i februar i år [2011]. Et av premissene for denne evalueringen er at «den norske modellen med ett råd for alle forskningsfelter ikke skal endres». En hovedgrunn til det er, ifølge evalueringsmandatet, at den balanserer sektorprinsippets rolle i norsk forskning.

I denne artikkelen beskriver Terje Emblem hvordan den norske forskningsrådsmodellen oppsto i 1993, gjennom en fusjon av de fem tidligere forskningsrådene. Hvorfor ønsket regjeringen den gang å endre forskningsrådsstrukturen? Hva var formålet med reformen? Hvilke alternativer ble drøftet, og hvorfor gikk regjering og storting inn for å etablere ett forskningsråd?

TERJE EMBLEM, SPESIALRÅDGIVER, NORGES FORSKNINGSRÅD

Initiativet til en reform av forskningsrådene må sees i en større sammenheng, også utenfor forskningens arena. I løpet av 1980- og 1990-årene ble det tatt en rekke initiativ for å modernisere og fornye statsapparatet.

Sentrale elementer i dette reformarbeidet var overføring av oppgaver og fullmakter fra sentralforvaltningen til underliggende organer og institusjoner, ut fra mål om forenkling og økt effektivitet. Denne politikken er beskrevet som en fristillingsprosess. Som del av denne utviklingen fikk også de ulike departementene økt selvstendighet og handlefrihet.

Samordning og gjennomføring av felles politikk og retningslinjer på tvers av departementene skulle i større grad baseres på departementenes medvirkning, tilpasning og eventuelle modifisering. Det er innenfor denne overordnede rammen vi må se initiativet til en reform av forskningsrådsstrukturen.

Knoppskyting og uryddighet

I St.meld. nr. 28 (1988-89) Om forskning varslet regjeringen en gjennomgang av forskningsrådsstrukturen, der det het at antall styringsorganer i norsk forskning var «stort og voksende», «uryddig og til dels uoversiktlig». I prinsippet skulle forskningsrådene til sammen dekke alle områder, men i praksis falt noen områder utenfor, eller de var utsatt for konkurranse rådene imellom.

I tillegg kom det at regjeringen i de foregående årene hadde etablert et antall nasjonale innsatsområder, i alt ni, organisert som store tverrgående programmer med egne nasjonale styringsorganer, dels på tvers av den eksisterende rådsstrukturen, dels utenfor. Den organisatoriske knoppskytingen var også et resultat av at enkelte departementer hadde etablert egne forskningsrådsliknende organer, blant annet på miljøområdet.

Grøholt-utvalget som ble oppnevnt i mars 1990, skulle foreslå tiltak for å effektivisere og forenkle forskningsrådsstrukturen og bedre arbeidsdelingen mellom forskningsråd og forskningsutførende institusjoner. Dessuten skulle utvalget gi anbefalinger om myndighetenes styringsoppgaver og koordinering på departementsnivå.

Samordning av sektorene

Sektorprinsippet innebar at hvert departement var ansvarlig for forskning innenfor sin sektor, og at omfang av og innhold i forskning skal besluttes på basis av de ulike departementenes behov – forskningen skulle integreres i næringspolitikk, sosialpolitikk, distriktspolitikk, miljøpolitikk og andre områder der slik kunnskap trengtes. I tråd med sektorprinsippet var forskningsbudsjettene spredt på mange departementer.

Dertil kom at departementene forholdt seg høyst ulikt til forskning, at de var ulikt organisert og hadde varierende kompetanse både til å bestille forskning og ta den i bruk. Motsatsen var å samle alle bevilgningene i ett departement. Dette ville være en forenkling, men samtidig utgjøre en fare for at forskningen ikke ville bli integrert i annen sektorrelatert virksomhet. En fullstendig samordning var derfor heller ikke noen fullgod løsning.

Spørsmålet var ikke om sektorprinsippet skulle videreføres eller ikke, men i hvilken grad det kunne eller burde modifiseres. Kunne det koordinerende departementet for forskning gis større politisk myndighet, og viktigere, kunne deler av sektordepartementenes budsjetter flyttes eller samordnes bedre?

Sektor eller fag?

Spørsmålet om rådsstruktur utgjorde en kjerne i Grøholt-utvalgets arbeid. To spørsmål sto sentralt – hvilket prinsipp som skulle legges til grunn for organiseringen, og antall råd. I noen grad var dette to aspekter av samme sak.

To prinsipper for organisering pekte seg ut som hovedalternativer. Det ene alternativet var en organisering basert på sektorer, slik ansvaret for forskningen var organisert på myndighetsnivå, og der forskningens brukere ville være klart identifisert. Det andre var en organisering basert på fag og disipliner, i stor grad slik forskning var organisert i det utførende leddet.

Den sektorbaserte modellens talsmenn i utvalget hadde tilknytning til den tekniskindustrielle sektoren, men lyktes ikke i å vinne støtte fra andre næringsinteresser i utvalget. Landbrukets og fiskerisektorens representanter fryktet at et samlet næringsrettet forskningsråd ville gravitere rundt industrirettet forskning – at NLVF og NFFR ville bli slukt av NTNF (se boks under).

En ekspertgruppe fra OECD hadde noen år tidligere anbefalt at de norske forskningsrådene skulle reorganiseres, basert på en faglig oppdeling. Ekspertgruppen anbefalte tre råd. Innenfor en slik modell
skulle både grunnforskning og anvendt forskning plasseres innenfor
hvert sitt forskningsråd, og alle rådene ville ha flere grupper å forholde seg til, fra akademia til forskningens ulike brukere.

Fra tre til ett råd

Dette ble også utvalgets foreløpige konklusjon. Tre råd skulle etableres, basert på et prinsipp om vertikal integrasjon. Alle tre råd skulle være underlagt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF), og utkastene til vedtekter for alle tre råd var utformet over samme lest, slik at de framsto som parallelleog likeartede konstruksjoner.

Dette ble likevel ikke utvalgets sluttprodukt. Kort tid før innstillingen skulle leveres, besluttet utvalget å samle de tre rådene under én paraply, men ellers med like funksjoner og ansvarsområder som i det foreliggende forslaget. De fem eksisterende forskningsrådene skulle fusjoneres, til ett Norges forskningsråd, med ett styre og én felles administrasjon, med tre fagstrategiske råd, ett råd for biologi, miljø og helsevitenskap, ett råd for teknologi og naturvitenskap og ett råd for kultur og samfunn.

Sammenliknet med det forslaget utvalget først hadde samlet seg om, en modell med tre råd, er likhetene mer framtredende enn forskjellene. Oppgaver og funksjon er de samme, likeens inndelingen, og de tre rådene var tiltenkt en relativt selvstendig status i forhold til styret, markert ved at både styre og de tre rådene skulle oppnevnes av regjeringen. Grøholt-utvalgets forslag var et kompromiss mellom ett og tre råd.

Etter utvalgets oppfatning burde KUFs bevilgning til Forskningsrådet utgjøre så mye som 50-60 prosent av de samlede bevilgningene, det vil si om lag en fordobling av andelen dersom ingen overføringer fant sted. Dette forslaget var ikke resultat av en analyse, men et kompromiss – flere i utvalget ønsket en større andel, men representantene for primærnæringene holdt igjen.

En grunnlinje i utvalgets anbefaling var å delegere oppgaver fra forskningsrådene til det utførende nivået, med oppfølging gjennom målstyring og evaluering. Dette var lite omstridt. Grøholt-utvalgets forslag var på den ene siden en videreføring av reformene i statsforvaltningen, med fristilling, fornyelse og effektivisering som bærende ideer. På den andre siden innebar forslagene en kraftig sentralisering, både på politisk og strategisk nivå.

Ett råd – men uavklart innhold

I debatten om innstillingen kom den sterkeste kritikken mot utvalgets forslag fra Hans Skoie, redaktøren av bladet Forskningspolitikk, som avviste forslaget om ett råd som en «monolittisk bastard». På en stort anlagt konferanse om innstillingen stilte flere spørsmål ved om ett råd var den beste løsningen, men det var få som totalt avviste den.

De to største forskningsrådene, NAVF og NTNF, gikk inn for ett råd, men hadde ulikt syn på rådets indre organisering. NTNF skisserte en struktur som besto av ett forskningsråd med to underliggende enheter, et grunnforskningsråd og et næringsrettet råd. NAVF gikk på sin side inn for det foreliggende forslaget, men med eksplisitte forutsetninger, særlig om disiplinorganisering og omfanget av KUFs finansielle ansvar.

Høringsrunden (høsten 1991) fulgte i store trekk dette mønsteret. Kun et fåtall gikk mot forslaget om ett råd. Etableringen av ett forskningsråd fikk bred støtte, men det kom ulike oppfatninger til uttrykk om rådets indre organisering.

Fra tre fagråd til seks områder

På grunnlag av Grøholt-utvalgets innstilling og den påfølgende høringsrunden utarbeidet et tverrdepartementalt embetsmannsutvalg, ledet av KUF, et forslag til ny struktur. Dette utvalget videreførte forslaget om ett råd, med ett hovedstyre oppnevnt av regjeringen, men et flertall gikk inn for at den underliggende strukturen skulle bestå av seks områdestyrer.

Antallet enheter på andre styringsnivå økte med andre ord fra tre til seks, med områdestyrene for Bioproduksjon og foredling, Kultur og samfunn, Industri og energi, Medisin og helse, Miljø og utvikling og Naturvitenskap og teknologi. Oppdelingen bar i seg elementer av både sektor og disiplin.
Innad i utvalget, og dernest i regjeringen, møtte dette forslaget motstand fra to hold.

Næringsministeren ønsket primært et eget råd for næringsrettet forskning, sekundært at to av de foreslåtte områdestyrene, Naturvitenskap og teknologi og Industri og energi, ble slått sammen til ett. Ingen av disse forslagene vant fram. Et sammenslått område, som i det sekundære forslaget, ville utgjøre 55 prosent av Forskningsrådets samlede budsjett. Rådet ville eventuelt bestått av ett stort og fire mindre områdestyrer, og dermed fått en stor og uakseptabel ubalanse.

Fiskeridepartementet ønsket at fiskeri- og havbruksforskningen skulle få et eget, sjuende områdestyre, med videreføring av NFFR i Trondheim som en nærliggende løsning. Heller ikke dette forslaget fikk gjennomslag.

Forslaget om ett samlet forskningsråd med seks underliggende områdestyrer ble dermed stående.
I stortingsmeldingen ble det lagt til grunn at områdestyrene skulle oppnevnes av hovedstyret, ikke av regjeringen, som i Grøholt-utvalgets forslag. Dette utvalget hadde dessuten foreslått å etablere et uavhengig Forskningspolitisk råd. Begge disse elementene, fagrådenes autonomi og et uavhengig, rådgivende organ, var ment å motvirke for sterk sentralisering, men hadde fått kraftig motbør i høringsrunden.

KUFs sterkere koordinerende funksjon og utvidede finansielle ansvar var en viktig forutsetning for den modellen Grøholt-utvalget foreslo. I stortingsmeldingen het det imidlertid at Norges forskningsråd skulle etableres med utgangspunkt i de eksisterende budsjettrammene. En eventuell rammeoverføring fra andre departementer til KUF skulle vurderes i forbindelse med kommende budsjetter.

Hvorfor ett råd?

Løsningen med ett råd var i utgangspunktet ikke åpenbar. I Grøholt-utvalget kom dette inn i sluttspurten av utvalgets arbeid som et kompromiss. Imidlertid, når denne løsningen først var fremmet, fikk den stor gjennomslagskraft. Forslaget om ett råd var i samsvar med intensjonene om forenkling, oversiktlighet og effektivisering. En modell med flere råd ville gi signaler om mindre koordinering og samordning.

Det fantes, som vi har sett, motstandere mot den valgte modellen, men kritikerne av den hadde ikke et felles, akseptabelt alternativ å samle seg om og utgjorde ikke en samlet opposisjon. Til tross for en viss skepsis valgte et stort flertall av de betydningsfulle, «tunge» aktørene å ta del i prosessen, i stedet for å stå utenfor.

Grøholt-utvalgets forslag om budsjettoverføring fra sektordepartementene til KUF fikk ingen reell oppfølging. Denne delen av forslaget må karakteriseres som i overkant optimistisk og trolig lite i samsvar med hva som var realistisk mulig. Den tverrdepartementale koordineringen av forskningspolitikken ville fortsatt være uten bruk av kraftige virkemidler.

Ettrådsmodellen ubestridt

I ettertiden har modellen med ett forskningsråd ligget fast. Forskningsrådet overlevde stormer på midten av 1990-tallet med direktøravgang og dårlige budsjetter. Den evalueringen som ble gjennomført i 2000-2001, og den påfølgende politiske prosessen rokket ikke ved hovedresultatet av forskningsrådsreformen. Når nå Forskningsrådet skal evalueres på ny, er ikke modellen oppe til vurdering.

Imidlertid er den indre strukturen ikke stabil. Seks områdestyrer ble til tre divisjoner i 2003 og fra 2011 fire divisjoner. Begge reorganiseringene ble dels prinsipielt, dels pragmatisk begrunnet. Mens den indre strukturen var et stort og kontroversielt tema ved etableringen, har den nå ikke lenger det samme konfliktpotensial.

Et sentralt spørsmål i reformprosessen gjaldt finansieringsstruktur. Budsjettene er økt, og vi har fått et forskningsfond, men det er fortsatt stor spredning og relativt svak koordinering av finansieringen. Den reformen Grøholt-utvalget foreslo, er ikke gjennomført.

Artikkelen bygger på Terje Emblems prøveforelesning til dr.philos.-graden ved Universitetet i Bergen, november 2010.
Kort om Norges forskningsråd