Med en anslått realvekst i 2021 på minst 2,1 prosent brytes en treårig trend med tilnærmet nullvekst i bevilgningene til forskning og utviklingsarbeid (FoU). Vekstbildet preges av flere covid-19-rettede tiltak innenfor forskning og høyere utdanning, og kompliseres av budsjettekniske grep for å redusere Forskningsrådets avsetninger.
Egil Kallerud, spesialrådgiver, NIFU
Bo Sarpebakken, seniorrådgiver, NIFU
Budsjettforslaget for 2021 fra Regjeringen Solberg vil gi en anslått samlet bevilgning til forskning og utviklingsarbeid (FoU) på 40,9 mrd. kr. Det er nominelt vel 2 mrd. kr eller 5,3 prosent mer enn saldert budsjett for 2020. Proposisjonen har lagt til grunn en prisjustering i sektoren i 2021 på 3,2 prosent, noe som gir en realvekst på 2,1 prosent.
Det er stor usikkerhet knyttet til lønns- og prisstigningen neste år. Basert på nasjonalbudsjettets prognoser er det mye som taler for at den faktiske lønns- og prisstigningen i kunnskapssektoren vil kunne bli noe lavere. Det gir i så fall en høyere realvekst enn anslaget.
FoU-bevilgningen får med det igjen realvekst, etter en treårsperiode der FoU-bevilgningene har hatt tilnærmet nullvekst. I perioden 2013–2017 var det en høy gjennomsnittlig årlig realvekst i bevilgningene til FoU på mer enn 5 prosent.
Figur 1 viser nøkkelindikatorer for utviklingen av FoU-bevilgningene i statsbudsjettet i perioden 2005–2021.
I langtidsplanen for 2015–2024 la regjeringen til grunn at målet om at den offentlige FoU-innsatsen skulle utgjøre én prosent av BNP, kunne nås i 2019–2020. Kombinasjonen av god vekst i FoU-bevilgningene og svak BNP-utvikling i forbindelse med oljeprisfallet førte til at målet ble innfridd med god margin allerede i 2016 (1,06 prosent). Andelen steg ytterligere til 1,09 prosent i 2017, for deretter å gå ned.
Med de daværende antagelser om BNP ble det i budsjettproposisjonen for 2020 anslått at den foreslåtte FoU-bevilgningen ville utgjøre 1,03 prosent av BNP. Effekten av koronapandemien er at BNP i 2020 vil bli betydelig lavere enn tidligere anslått, slik at FoU-andelen i 2020 blir oppjustert til 1,14 prosent i proposisjonen for 2021. Den legger til grunn at BNP igjen vil vokse i 2021 og at FoU-andelen vil bli 1,11 prosent i 2021. BNP-anslagene for 2020 og 2021 er svært usikre.
FoU-bevilgningenes andel av de totale bevilgningene over statsbudsjettet er i 2021 beregnet til 4,12 prosent, omtrent det samme som i 2020. I årene 2017–2019 var andelen godt over 4,2 prosent.
Tiltak for å redusere store ubrukte avsetninger
FoU-budsjettet for 2021 preges av grep for å redusere Forskningsrådets store avsetninger av ubrukte bevilgninger som er overført fra år til år. Det foretas ettårige kutt som ikke skal føre til redusert aktivitet. Rådet kan utlyse midler som om kuttet ikke er foretatt, og midlene vil bli tilbakeført i påfølgende budsjettår. Det innebærer at aktivitetsnivået er høyere enn det bevilgningsbeløpet tilsier i de årene kuttene tas, mens det omvendte er tilfellet i de årene midlene tilbakeføres.
I 2020 ble det tatt slike kutt med et samlet omfang på vel 480 mill. kr, mens de i 2021 øker til i alt 620 mill. kr i seks departementers bevilgninger til Forskningsrådet. I 2021 blir det netto kutt på 310 mill. kr, etter at 400 mill. kr av de kuttene som ble tatt i 2020, blir tilbakeført i 2021.
Også for de høyere utdanningsinstitusjonene varsles tilsvarende tiltak for å redusere akkumulerte avsetninger. Om de overstiger 5 prosent av de årlige bevilgningene fra KD, vil det overskytende kunne inndras til statskassen. Ordningen vil ikke ramme avsetninger til byggformål som det foreligger detaljerte planer for framtidig bruk av. Det nye regelverket vil ha virkning fra neste års budsjett.
Vekstdrivere
I den nominelle veksten i FoU-bevilgningene fra 2020 til 2021 på 2 mrd. kr inngår KDs tilbakeføring av det ettårige kuttet i 2020 på 400 mill. kr. Større vekstkomponenter for øvrig er økte kontingenter til internasjonalt samarbeid, særlig knyttet til romvirksomhet og EUs rammeprogrammer, samt forskningsandelen i rammebevilgningene til regionale helseforetak og høyere utdanningsinstitusjoner.
Universiteter og høgskoler får i 2021 en vekst på 5,6 prosent. Betydelige ettårige kutt i flere departementers bevilgninger til Forskningsrådet gir liten eller ingen bevilgningsvekst i denne delen av forskningsbudsjettet.
Veksten i tre departementers budsjetter tilsvarer den samlede veksten i FoU-bevilgningene: Kunnskapsdepartementet (KD, snaut 1,4 mrd. kr); Nærings- og fiskeridepartementet (NFD, om lag 450 mill. kr) og Helse- og omsorgsdepartementet (HOD, 200 mill. kr). I tillegg er det betydelige ettårige kutt uten aktivitetsreduksjon i både NFDs (200 mill. kr) og HODs (235 mill. kr) budsjetter. Vekst i FoU-bevilgningene fra Olje- og energidepartementet (OED, 70 mill. kr) og Klima- og miljødepartementet (KLD, 80 mill. kr) oppveies av kutt i andre departementers bevilgninger, for en del som følge av større ettårige kutt uten aktivitetsreduksjon.
I regjeringens omfattende covid-19-rettede tiltak i løpet av 2020 inngår tilleggsbevilgninger til FoU og høyere utdanning i størrelsesorden 1,8 mrd. kr. Det meste, opp mot 1 mrd. kr, er bevilgninger til næringsrettet FoU, særlig over NFDs og OEDs budsjetter. Flere corona-19-relaterte bevilgninger videreføres eller får på andre måter budsjettmessige konsekvenser i det ordinære budsjettet for 2021. Særlig stor budsjetteffekt får videreføring av 4000 nye studieplasser og 250 nye rekrutteringsstillinger og andre års bevilgning i en treårig næringsrettet satsing («Grønn plattform») på 333 mill. kr i året (NFD), hvorav 192 mill. kr gjennom Norges forskningsråd.
I rute med å innfri langtidsplanens fireårige opptrappingsmål
2021 er tredje år i gjeldende fireårsperiode for den reviderte Langtidsplan for forskning og høyere utdanning fra 2018. «Kjernen» i planen er tre opptrappingsplaner med tallfestede mål for samlet vekst i løpet av fireårsperioden. Av de tre har opptrappingsplan «Teknologiløft» høyest måltall med 800 mill. kr. I 2021 er det en samlet vekst under denne planen på snaut 100 mill. kr.
Det inngår flere store vekstposter, særlig til FoU for økt verdiskaping, reduksjon av klimautslipp og omstilling (OED, 50 mill. kr), grunnleggende teknologiforskning med vekt på IKT (KD, 63 mill. kr) og klimatilpassede og bærekraftige matsystemer (30 mill. kr), men også kutt/omdisponeringer på mer enn 50 mill. kr. Regjeringen er litt på etterskudd med å innfri denne planens mål for fireårsperioden, siden vel 30 prosent gjenstår til inndekning i periodens siste år.
For opptrappingsplan «FoU for fornyelse og omstilling i næringslivet» er vekstmålet for fireårsperioden 450 mill. kr. Med flere store vekstposter og samlet vekst i 2021 på 195 mill. kr, vil regjeringen allerede etter tre år ha oppfylt nær 90 prosent av fireårsmålet. I veksten i 2021 inngår blant annet bevilgninger til forskning og innovasjon for grønn omstilling (KLD, 50 mill. kr), innovasjonsprosjekter i næringslivet (NFD, 60 mill. kr) og økt grunnbevilgning til teknisk-industrielle institutter (NFD, 50 mill. kr).
Fireårsmålet for opptrappingsplan «Kvalitet i høyere utdanning» er 250 mill. kr. Med en foreslått vekst i 2021 til formål under planen på i alt 48 mill. kr, må ytterligere vekst i 2022 være 63 mill. kr om målet skal nås. Hele veksten i 2021 kommer over KDs budsjett og gjelder Dikus kvalitetsprogrammer.
Skjev vekst mellom langtidsplanens prioriteringer og formål
I oppfølgingen av Langtidsplan for forskning og høyere utdanning inngår veksten under de tre opptrappingsplanene samt vekst utenfor planene som regnes som oppfølging av planens langsiktige prioriteringer og mål for øvrig.
I 2021 er den samlede veksten innenfor opptrappingsplanene (jf. over) 339 mill. kr, mens total vekst utenfor opptrappingsplanene er 620 mill. kr. Så godt som hele veksten utenfor opptrappingsplanen, 600 mill. kr, er økte bevilgninger til videreførte studieplasser opprettet i tidligere år, og 2/3 av dette igjen er bevilgninger til studieplasser opprettet i revidert nasjonalbudsjett for 2020 som covid-19-rettede tiltak.
Figur 2 viser fordelingen av vekst innenfor og utenfor opptrappingsplanene i årene 2019–2021. I 2019, det eneste året da bevilgninger til bygg ble ført som oppfølging av langtidsplanen, utgjør en slik bevilgning godt over halvparten av veksten utenom opptrappingsplanene.
Treårsperiodens samlede vekst innenfor og utenfor opptrappingsplanene fordelt på langtidsplanens hovedmål og langsiktige prioriteringer framgår av figur 3.
To hovedmål, styrket konkurransekraft og innovasjonsevne og fremragende fagmiljøer, har i praksis status som prioritering på linje med de fem langsiktige prioriteringene, fordi en stor del av veksten ikke knyttes til noen av de langsiktige prioriteringene, men kun direkte til disse to målene. Dette står i motsetning til satsinger knyttet til målet samfunnsutfordringer, som alltid også er plassert under en langsiktig prioritering. I 2019 ble bygg regnet som egen prioritering, men denne er holdt utenfor i figur 3.
Konkurransekraft har hatt klart størst vekst innenfor opptrappingsplanene, som er langtidsplanens «harde kjerne», med de mest forpliktende vekstmålene. Hele denne veksten er innenfor opptrappingsplan «FoU for fornyelse og omstilling i næringslivet». Siden dette kun omfatter vekst som er direkte knyttet til målet konkurransekraft, styrkes den næringsrettede profilen kraftig når en også tar med satsinger under langsiktige prioriteringer som er innrettet slik at de er å anse som en styrking av målet konkurransekraft (snarere enn for eksempel store samfunnsutfordringer).
Også så godt som hele denne ytterligere veksten under målet konkurransekraft er innenfor en opptrappingsplan, enten «Teknologiløft» eller «FoU for fornyelse og omstilling i næringslivet».
Når en ser opptrapping innenfor og utenfor opptrappingsplanene samlet, får prioriteringene fornyelse av offentlig sektor og muliggjørende teknologier markant høyere vekst enn noen av de andre prioriteringene.
60 prosent av hele veksten under fornyelse av offentlig sektor i treårsperioden er bevilgninger utenfor opptrappingsplanene til nye studieplasser, mens det aller meste av veksten innenfor opptrappingsplanene er svært store bevilgninger i 2019 og særlig i 2020 til ett eneste formål; Helseanalyseplattformen. I 2021 er det ingen vekst innenfor opptrappingsplanene under denne prioriteringen.
¾ av hele veksten under muliggjørende teknologier er bevilgninger utenfor opptrappingsplanene til nye studieplasser, mens all vekst innenfor opptrappingsplanene er vekst innenfor prioriteringens «egen» opptrappingsplan «Teknologiløft». De store økte bevilgningene til nye studieplasser under begge disse prioriteringene er ikke regnet som oppfølging av noen av de tre hovedmålene.
All vekst innenfor målet fremragende fagmiljøer har vært gjennom opptrappingsplan «Kvalitet i utdanning», alt uten unntak til formål under Diku. Utenfor opptrappingsplanene fikk forskningsformål noe vekst i 2019 (SFF) og 2020 (forskertalenter; Kavli instituttet), men ikke i 2021.
Prioriteringen samfunnssikkerhet har hatt markant lavest vekst, og lite av den er innenfor en opptrappingsplan. Det har vært flere større satsinger i treårsperioden under prioriteringen klima, miljø og miljøvennlig energi, men den samlede oppfølgingen er likevel relativt beskjeden, fordi det også er foretatt flere større kutt i relevante bevilgninger, særlig under OED. Prioriteringen hav har et liknende vekstbilde, med noe færre kutt, og med hovedvekt på satsinger knyttet til hovedmålet styrket konkurransekraft.
Figur 4 viser hvordan satsingene som inngår i oppfølgingen av langtidsplanen, fordeler seg mellom langtidsplanens hovedmål. Her framkommer noen utfyllende trekk i det overordnede prioriteringsbildet av oppfølgingen av langtidsplanen i perioden 2019–2021:
- Prioriteringen av styrket konkurransekraft og næringsrettet FoU forsterkes ytterligere og framstår som det mest markante hovedtrekket i regjeringens forskningspolitikk i perioden 2019–2021.
- Oppfølgingen av målet store samfunnsutfordringer er beskjeden, til dels som følge av at mange satsinger under utfordringsrelevante prioriteringer (hav, klima, samfunnssikkerhet) har en overveiende næringsrettet innretning og først og fremst anses å styrke målet styrket konkurransekraft. De langsiktige prioriteringene som er bredest formulert og tematisk mest heterogene, framstår som prioriteringene med minst uttelling.
- Veksten under målet sterke fagmiljøer har over tid vært nedadgående, og er i 2021 fullt ut redusert til støtte til utdanningsformål innenfor opptrappingsplan «Kvalitet i høyere utdanning». Med det er den opprinnelige forskningspolitiske eksellensvinklingen av dette målet langt på vei visket ut.
- En svært stor del av oppfølgingen av langtidsplanen er ikke knyttet til noen av planens tre hovedmål. At det aller meste av denne delen av veksten gjelder høyere utdanningsformål, i all hovedsak nye studieplasser, kan indikere at planens målstruktur ikke er velegnet for en plan som på likeverdig vis skal omfatte både forskning og høyere utdanning.
Budsjettavtale med reduksjoner i bevilgningene til forskning og høyere utdanning
- Bevilgningene til Norges forskningsråd reduseres med i alt 50 mill. kr. Vel 23 mill. kr gjelder Kunnskapsdepartementets forskningsbevilgninger, mens det er et kutt på 4,5 mill. kr i administrasjonsbevilgningen. Bevilgningene fra Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) og Olje- og energidepartementet (OED) blir redusert med henholdsvis 11,2 og 4,1 mill. kr. De øvrige kuttene er fordelt på fem andre departementer med i størrelsesorden 1 – 2 mill. kr hver.
- I tillegg får Forskningsrådet et ytterligere ettårig kutt uten aktivitetsreduksjon på 25 mill. kr. Det kommer på toppen av ettårige kutt i proposisjonen for 2021 med i alt 630 mill. kr. Tilleggskuttet er på NFDs budsjett, som dermed får et samlet ettårig kutt i 2021 på 225 mill. kr.
- Bevilgningen til tilskuddsordningen for oppgradering og tilpasning av forsknings- og utdanningsarealer kuttes med 25 mill. kr.
- Det generelle kuttet for avbyråkratisering og effektivisering (ABE) økes fra 0,5 til 0,6 prosent. Det økte kuttet gir en samlet innsparingseffekt på 365 mill. kr, hvorav vel 10 prosent gjelder høyere utdanningsinstitusjoner, som får sine ABE-kutt økt fra 193 til 232 mill. kr.
- Bevilgningen til Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) reduseres med 5 mill. kr, tilsvarende 3 prosent. Proposisjonen hadde samme nominelle nivå som 2020-bevilgningen.
Hovedbilde: Sefa Ozel.