Etter at Kvalitetsreformen i norsk høyere utdanning ble innført for ti år siden har det vært en dynamisk utvikling i sektoren preget av en entydig drift «oppover»: stadig flere studier på høyere gradsnivå er blitt etablert, og mange læresteder har rykket oppover i institusjonshierarkiet. Om trenden fortsetter, vil tallet på nye tilbydere av bachelorgrads-, mastergrads- og ph.d.-studier øke, flere fagskoleutdanninger blir høyere utdanning, og flere høyere utdanningsinstitusjoner blir universiteter.
PÅL BAKKEN, SENIORRÅDGIVER, NOKUT
Pal.Bakken@nokut.no
Et viktig element i Kvalitetsreformen i 2003 var at institusjonene fikk økt autonomi. Den har de blant annet brukt til å opprette nye studietilbud på et høyere gradsnivå. Institusjonene fikk også mulighet til å oppnå ny institusjonsbetegnelse, for eksempel fikk høyskoler muligheten til å bli universitet. Et annet element i reformen var innføringen av et resultatbasert finansieringssystem, som igjen førte til større konkurranse mellom institusjonene om søkerne. Den økte autonomien og konkurransen, sammen med de nye mulighetene for «institusjonelle opprykk», ga institusjonene insentiver til å søke om endret institusjonsstatus.
Som en følge av dette har den norske tertiærutdanningssektoren vært preget av en dynamisk utvikling de seneste årene. Satt på spissen kan man hevde at sektoren preges av at fagskoler ønsker å bli høyskoler og at høyskoler ønsker å bli universiteter. Med Kvalitetsreformen kom også en ny mekanisme som ga nye tilbydere rett til å tilby høyere utdanning gjennom å få studietilbud akkreditert av NOKUT.
Våren 2013 var det om lag 240 000 studenter i norsk høyere utdanning. Disse var fordelt på i alt 75 institusjoner, hvorav åtte universiteter, ni vitenskapelige høyskoler, 36 akkrediterte høyskoler og 22 ikke-akkrediterte høyskoler (Kilde: Database for statistikk om høgre utdanning, DBH). Institusjonene varierer enormt i størrelse. I den ene enden av spekteret ligger Universitetet i Oslo, som med 26 000 studenter er størst. I den andre enden har tolv av de minste institusjonene færre enn 100 studenter. Om lag halvparten av alle institusjonene har færre enn 1 000 studenter, og en fjerdedel har færre enn 200 studenter (DBH).
Institusjonslandskapet i endring
Siden 2003 har antall universiteter i Norge økt fra fire til åtte, det er blitt tre flere vitenskapelige høyskoler, mens det har vært en nedgang i antall statlige høyskoler. NOKUT har akkreditert 14 nye tilbydere av høyere utdanning siden 2003, blant disse er institusjoner med fagskolestatus som nå også har fått godkjent studietilbud innen høyere utdanning. Antall institusjoner har totalt sett vært ganske stabilt, da de mange fusjonene i sektoren har virket i motsatt retning.
Veksten i tilbud av nye mastergradsutdanninger og doktorgradsutdanninger har vært sterk. Ved statlige høyskoler har NOKUT akkreditert noe over 100 mastergradsutdanninger og nesten 30 doktorgradsutdanninger. I 1995 hadde ti institusjoner rett til å tildele doktorgrad, mens det i 2012 var 28 institusjoner med denne retten, deriblant ti statlige høyskoler og fire tidligere statlige høyskoler. Antall personer med doktorgradsavtaler i Norge har økt fra vel 4 000 i 2002 til cirka 9 000 i 2012 (DBH).
Drivkrefter
Myndighetene har ønsket større enheter og har stimulert samarbeidsprosjekter gjennom fordeling av såkalte SAK-midler (samarbeid, arbeidsdeling, konsentrasjon). Fusjonering har i overveiende grad vært frivillig for institusjonene, og det kan være enklere for institusjonene å klatre i institusjonshierarkiet ved å fusjonere med andre institusjoner enn ved isolert oppbygging av egen institusjon. Fusjon er derfor av mange institusjoner sett på som et verktøy for å oppnå høyere status. Institusjonenes begrunnelse for å ønske en høyere status er i mange tilfeller en tro på at den vil gjøre det enklere å utvikle og styrke forsknings- og utdanningsaktivitetene. Institusjonene bruker også enkelte mer spesifikke argumenter, som økt evne til å tiltrekke seg ekstern finansiering og til å rekruttere studenter. En annen viktig begrunnelse er at institusjoner vil få utvidete fullmakter til selv å opprette nye studieprogrammer uten å måtte søke NOKUT. Hovedregelen er at universiteter selv kan opprette studieprogrammer på masternivå, mens høyskoler må søke NOKUT om slik godkjenning.
(Akkrediterte høyskoler og vitenskapelige høyskoler må søke om å få opprette master- og doktorgradstilbud på områder der de ikke har akkrediterte doktorgradsstudier. De har samme fullmakter som universiteter på fagområder der de har rett til å tildele doktorgrad.)
Endringene har påvirket diversiteten i systemet, ved at noen av de eksisterende høyskolene og de nye universitetene har blitt mer like de eldste universitetene. Flere tidligere og nåværende høyskoler har utviklet studier på et høyere gradsnivå enn de hadde før, og de har utviklet studier som er mer disiplinorienterte enn deres tradisjonelle profesjonsorienterte studier. Samtidig har en del av de tradisjonelle breddeuniversitetene økt bredden i sine studietilbud ved å utvikle nye, mer profesjonsrettede tilbud. Eksempler på dette er nye lærerutdanninger ved de eldste universitetene. De nye universitetene har mange store profesjonsutdanninger, som sykepleier- og ingeniørutdanning.
Vi har altså en situasjon der den tidligere nokså klare inndelingen i korte profesjonsstudier ved høyskolene og lengre disiplinstudier ved universitetene ikke er så klar lenger. Denne utviklingen går imidlertid sakte. Andel mastergradsstudenter ved statlige høyskoler var i 2012 bare 8 prosent, mens tilsvarende tall på universitetene var 45 prosent. Ved de tre høyskolene som ble universiteter, økte andel mastergradsstudenter fra 9 til 24 prosent fra 2003 til 2012 (DBH).
Oppsummert kan man si at det er en utvikling mot indre diversitet i de enkelte institusjonene, ved at flere institusjoner enn før tilbyr både yrkesrettede bachelorutdanninger og forskningstunge mastergrads- og ph.d.-utdanninger. Samtidig skjer det en utvikling i retning av økende ytre homogenitet mellom institusjonene, ved at flere institusjoner tilbyr studier på alle nivå og blir mer lik de eldste universitetene.
Drift «oppover»
Både institusjonene, fagporteføljen og studentene har en drift «oppover» i systemet, som følge av at høyere gradsnivå og høyere institusjonsstatus oppfattes som konkurransefortrinn, enten det gjelder forholdet institusjonene imellom eller studentenes muligheter i arbeidsmarkedet. Denne dynamikken har både positive og negative sider. På den positive siden gir det faglig utvikling, med sterkere fagmiljø, større bredde i programtilbudene og potensielt bedre utdanning og FoU-arbeid. Samtidig kan denne institusjonelle driften gå ut over grunnutdanningene og føre til en overetablering av små og sårbare fagmiljø. Disse bekymringene kan ikke direkte bevises, men det fins indikasjoner på at det har skjedd på enkelte institusjoner.
Stjernø-utvalget foreslo i 2008 at fremtidens utdanningslandskap burde bestå av 8-10 store fler-campusuniversiteter spredt rundt omkring i Norge. Utvalgets forslag stemmer overens med utviklingen vi ser i dag, selv om det i overskuelig fremtid neppe vil bli en så dramatisk fusjonsbølge. Men det er ikke usannsynlig at flere høyskoler vil inngå som en del av et større universitet i fremtiden. Dersom dagens fusjonsplaner og ambisjoner om endret institusjonsstatus blir realisert, vil det bli langt færre institusjoner, og den tidligere så store institusjonskategorien «statlig høyskole» vil bli kraftig redusert. Figuren viser ulike institusjonskategoriers relative størrelse i 2003 og 2012, målt ved antall studenter, samt et scenario for situasjonen i 2020 om den beskrevne utviklingen fortsetter.
Estimatene for 2020 er basert på kjennskap til institusjonenes planer om fusjoner og opprykk og en antagelse om at de realiseres. Tallene for 2020 tar ikke hensyn til at det trolig vil komme flere nye tilbydere av høyere utdanning og at en eventuell generell økning i antall studenter kan fordele seg ulikt på institusjonskategoriene. Verd å merke seg er at nedgangen i kategorien privat høyskole etter 2003 skyldes at Handelshøyskolen BI ble vitenskapelig høyskole i 2008.
En ønsket utvikling?
Den norske tertiærutdanningssektoren har vært preget av dynamisk utvikling de seneste årene. Alle bevegelsene i landskapet går oppover: det utvikles stadig flere studier på et høyere gradsnivå, og mange institusjoner rykker oppover i hierarkiet. Dersom den pågående trenden fortsetter, vil antall nye tilbydere av både bachelorgrads-, mastergrads- og ph.d.-studier øke. I tillegg vil flere institusjoner forflytte seg oppover, både fra fagskole til høyere utdanning, og innenfor høyere utdanning vil bl.a. flere institusjoner bli universiteter.
Dynamikken kan ha både positive og negative effekter. På den positive siden er faglig utvikling og engasjement, som kan medføre sterkere fagmiljøer, mer og bedre utdanning, forskning og utviklingsarbeid. På den negative siden finnes det indikasjoner på at den institusjonelle driften kan gå ut over grunnutdanningene på bachelornivå, når institusjonene prioriterer mastergrad og ph.d. for å kvalifisere seg til opprykk.
Uavhengig av hva institusjonene kaller seg, er det likevel fortsatt store ulikheter mellom for eksempel de eldste og de nyeste universitetene. Forskjellene er betydelige om man ser på omfanget av studietilbud på ulike gradsnivå, på balansen mellom profesjons- og disiplinorientering og på omfanget av forskning og grunnfinansiering.
Artikkelen bygger på rapporten Institusjonell dynamikk i høyere utdanning og fagskolesektoren. NOKUTs Utredninger og analyser, rapport 2013-4. http:// www.nokut.no/no/NOKUTs-kunnskapsbase/NOKUTs-publikasjoner/Utredninger-og-analyser/Institusjonelldynamikk-i-hoyere-utdanning-og-fagskolesektoren/