Den 28 maj 2009 beslutades att European Spallation Source (ESS) skall byggas i Lund. Om projektet förverkligas blir det tidernas största vetenskapsinvestering i Sverige, men mycket är ännu osäkert. I denna artikel analyseras tystnaden kring de pågående förhandlingarna med hjälp av historiska erfarenheter av hur stora länder spelat avgörande roller i etableringen av tidigare europeiska storforskningsanläggningar (Big Science). Ännu kan mycket oväntat hända i förhandlingarna om ESS.
OLOF HALLONSTEN, FORSKARE, GÖTEBORGS UNIVERSITET OG KUNGLIGA TEKNISKA HÖGSKOLAN I STOCKHOLM
olof.hallonsten@gu.se
ESS planeras bli världens mest avancerade anläggning för användning av neutroner inom flera områden av material- och livsvetenskaperna, och har en beräknad total byggkostnad på ca 1,8 miljarder Euro. Sverige ska stå för 35 procent av kostnaden, kompletterat av 12,5 procent från Danmark och 2,5 procent från Norge. Förhandlingar pågår med de övriga 14 partnerländer som uttryckt intresse att delta, men vissa tecken tyder nu på att förhandlingarna har gått i stå. Hela fyra år efter det så kallade beslutet att bygga ESS i Lund saknas fortfarande hälften av finansieringen, och allt som binder länderna på kontinenten till ESS är deras så kallade Letters of Intent (LoI) och ett Memorandum of Understanding (MoU) från 2011, inget av dem innehållande några konkreta och juridiskt bindande löften om deltagande och bidrag till finansieringen.
Tvetydigt beslut
Det är därför mycket osäkert vilken betydelse som kan tillskrivas det så kallade beslut som togs den 28 maj 2009 vid ett slutet möte i Bryssel med utbildnings- och forskningsministrar samt statssekreterare från ett antal europeiska länder. 2011 års MoU undertecknades visserligen av sjutton europeiska regeringar men beskriver endast hur dessa regeringar «signal their intention to participate» i ESS, och att dokumentet i fråga «implies no legal commitment for the construction and operation of the European Spallation Source».
Två möjliga tolkningar finns. Antingen var Brysselmötet i maj 2009 betydelselöst, och löftena som där och senare avgivits tomma, eller togs ett slags de facto-beslut vid mötet som visserligen sedan tagit flera år att följa upp med bindande avtal men som i efterhand kommer att betraktas som det avgörande beslutet om ESS. Söker man i den historiska forskningen om europeiska samarbeten kring storforskning («Big Science») kan man finna stöd för båda tolkningarna.
(Stor)politik bakom stängda dörrar
De multilaterala (väst)europeiska samarbetena kring Big Science har avlöst varandra sedan skapandet av det europeiska partikelfysiklaboratoriet CERN i Geneve i mitten av 1950-talet och har ofta gjort det möjligt för europeisk forskning att be-hålla en framskjuten position internationellt. Men samarbetena har i huvudsak etablerats vid sidan om gängse politiska institutioner på överstatlig nivå och med hjälp av improvisation snarare än konsekventa och samstämmiga politiska ramverk. Även om detta, enligt vissa, har skyddat de vetenskapliga samarbetena från EU-byråkratin och optimerat varje samarbete vetenskapligt och organisatoriskt, så har det också skapat ett osammanhängande fält av organisationer och ett plottrigt och svåröverskådligt politikområde, där politiska ad hoc-lösningar och förhandlingar bakom stängda dörrar har varit regel och ofta kommit att spegla rådande politiska konjunkturer på den europeiska kontinenten.
CERN tillkom i efterkrigstidens politiska integrationseufori och under starkt politiskt inflytande från USA och Förenta Nationerna och kunde dra stor nytta av sin institutionaliserade diplomatiska särställning fram till dess att politiska slitningar och ekonomiska kriser vid 70-talets början fick flera länder att omvärdera sitt deltagande. Inför en kostsam uppgradering som föranledde en översyn av CERN:s organisation, inklusive dess lokalisering, hotade bland annat Storbritannien och Västtyskland att helt dra sig ur samarbetet om inte det nya expanderade laboratoriet flyttades till deras territorium så att de kunde få indirekt ekonomisk nytta av investeringarna.
Ett samtida projekt, the European Southern Observatory (ESO), slapp liknande problem eftersom det var predestinerat för en lokalisering på södra halvklotet, men fördröjdes ändå närmare ett decennium på grund av det kyliga politiska klimatet mellan Frankrike och Storbritannien under sextiotalets slut.
Problemen påverkade också neutronforskningslaboratoriet Institut Laue-Langevin (ILL) i Grenoble, som från början skulle involvera Storbritannien men som vid sitt grundande 1967 utvecklats till en ren fransk-tysk angelägenhet och framförhandlades inom ramen för Elyséefördraget som undertecknats fyra år tidigare. Fördraget var starten på flera decenniers nära samarbete mellan Frankrike och Västtyskland, vilket kallats den Europeiska Gemenskapens/Unionens «motor» eftersom det drivit fram fördrag och reformer som Single European Act (1985), Maastrichtfördraget (1992) och inte minst inrättandet av EMU 1999. På storforskningsområdet ledde det fördjupade fransk-tyska samarbetet till 1984 års beslut att lokalisera den europeiska synkrotronljuskällan (European Synchrotron Radiation Facility, ESRF) till Grenoble.
ESRF – ett lärorikt exempel
Förverkligandet av ESRF är att särskilt intressant fall. När Frankrike och Västtyskland i oktober 1984 annonserade att de gemensamt skulle stå för mer än hälften av investeringen om de fick som de ville med lokaliseringen, innebar det ett abrupt slut på det officiella kommittéarbete som skulle utse den mest fördelaktiga platsen för anläggningen utifrån förutbestämda vetenskapliga och organisatoriska kriterier. Trieste och Köpenhamn hade nämnts som tänkbara platser, och föga förvånande ledde den fransk-tyska överenskommelsen till att Danmark och Italien hotade att dra sig ur hela projektet. Kritik framfördes också från andra länder, men Frankrikes och Västtysklands storlek och betydelse var avgörande och det stod klart att ESRF antingen skulle byggas i Grenoble eller inte alls. I januari 1985 undertecknade Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien och Västtyskland ett MoU där de förklarade sig villiga att arbeta för ett förverkligande av ESRF i Grenoble. Detta avtal skulle följas av juridiskt bindande löften om investeringar senast två år senare, och tidsfristen vållade bekymmer. 1987 års febrila arbete att få till stånd en finansieringslösning medförde starka obalanser i de olika ländernas relativa bidrag, som fortfarande präglar samarbetet – bland annat kom de nordiska länderna mycket billigt undan och utnyttjar idag anläggningen i långt större utsträckning än vad som speglas i deras finansiella bidrag, medan Storbritannien betalar betydligt mindre än vad som ursprungligen förväntades (jfr den brittiska EU-skepticismen och Thatchers ökända «rabatt» på EU-avgiften).
ESS – vad händer nu?
Av detta kan dras fyra generella slutsatser med betydelse för det samtida fallet ESS. För det första att «beslut» som fattas vid olika tillfällen inte behöver ha konkret betydelse eller formell kraft. För det andra att stora länders medverkan är betydelsefull för att skingra osäkerhet, särskilt om den kombineras med löften om stora finansiella bidrag. För det tredje att lokalisering och löften om finansiering går hand i hand – den som är beredd att betala en lejonpart kan också ställa ultimatum om lokalisering. För det fjärde att en planerad etableringsprocess när som helst kan kullkastas om någon större aktör (såsom Frankrike eller Tyskland) bestämmer sig för att agera.
2009 års beslut om ESS är i formell mening betydelselöst, men samtidigt kan vi mycket väl ha anledning att omvärdera detta om beslutet skulle komma att bekräftas och effektueras av framtida juridiskt bindande överenskommelser. Allting hänger sannolikt på hur förhandlingarna går, och även om signalerna om förhandlingsläget för närvarande kan tolkas som negativa är de vaga och kan dessutom förbytas i sin motsats om en större överenskommelse plötsligt skulle träffas.
Den verkligt intressanta frågan är emellertid vad den rådande politiska konjunkturen i EU kan ge för ledning, givet de historiska parallellerna. Är Europa i behov av en distraktion som kan visa på enighet så kanske ESS är en bra symbolfråga att enas kring? I så fall är det dock osäkert om just Sverige är den bästa placeringen av ESS. Kanske Storbritannien eller Italien vore bättre i det sammanhanget. Eller varför inte Grekland?